Прил.2. К вопросу о местном самоуправлении | НТС. Мысль и дело. Как должна работать организация (1991)

[Приложение 1: НТС и молодежные организации и движения]
[НТС] [Документы НТС] [Библиотека НТС] [Оглавление]

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

К вопросу о местном самоуправлении

Призыв большого русского историка В. Ключевского: "Изучайте историю России. Это очень полезная вещь!" должны услышать все, кто хочет строить новую Россию. Что может дать в этом плане изучение земского опыта? В первую очередь понимание того, что никакая стабилизация и укрепление общественной жизни невозможны без целенаправленного участия в ней самого общества, тех самых "масс", без их экономической и социальной самостоятельности.

Кроме того, земское движение позволяет ясно представить зарождение демократических правовых отношений и выявить противоречия, в них возникающие. Ведь развитие земства было непосредственно сопряжено с активизацией общественного движения, а соответственно и законодательной деятельности в России {После Февраля 1917 года в деятельности земств на первый план выдвинулась та самая общественно-политическая сфера, которую они желали получить в течение всего своего существования. Временное правительство в борьбе за власть на местах сделало ставку на земство. Многие члены правительства прошли школу политического воспитания в земствах: Г. Е. Львов, Д. И. Шингарев, И. В. Некрасов, Г. Л. Маслов и другие.
Поэтому неудивительно, что председатели губернских и уездных земких управ стали комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. Это была победа российского земства, звездный час земского движения. Однако успех земцев оказался кратковременным.}. Достаточно вспомнить хотя бы правовую реформу, законы о печати и т. д. При всех недостатках и недоделках земская реформа была большим шагом вперед, она создавала хоть и куцый, усеченный, но все же работавший орган столь необходимого стране местного самоуправления, в известной мере независимого от чиновно-бюрократического аппарата тогдашней власти.

Что представляло собой земство? В основе его лежал выборный орган - Уездное земское собрание. Оно выбирало свой исполнительный орган - Уездную земскую управу, сроком на три года. Кроме того, оно выбирало депутатов в вышестоящий орган - Губернское земское собрание, избиравшее, в свою очередь, Губернскую земскую управу. Выборные председатели Земских управ утверждались центральным правительством, но отчитывались управы ежегодно перед своими земскими собраниями.

На выборах в Уездное земское собрание правом голоса обладали частные земельные собственники (дворяне и горожане), имеющие определенный минимальный земельный ценз (в разных губерниях он был различен). Правом голоса также обладали все главы крестьянских семейств; они выбирали волостной сход, который, в свою очередь, выбирал гласных в Уездное земское собрание.

Земские управы под бдительным оком администрации постоянно находились в рабочем состоянии. При них был штат наемных работников - учителей, врачей, ветеринаров, агрономов, статистиков. Именно земствам "глубинка" России обязана тем, что в ней улучшилось строительство школ, больниц, дорог, борьба с эпидемиями и эпизотиями, появились страховые капиталы, на которые мог рассчитывать мужик в случае пожара или падежа скотины, земства занимались экономическим содействием сельскому хозяйству, промышленности и торговле, с их помощью активизировались агрономические и ветеринарные службы...

И всё это было сделано земствами почти полностью на собственные средства, без государственного финансирования! Вплоть до 1908 года правительство, по существу, не выделяло земству ни копейки (а первоначально даже брало у него значительные средства). Его жизнеспособность обеспечивалась подлинным самоуправлением: оно само избирало свои руководящие органы, само формировало структуру управления, само устанавливало свои налоги (в основном на недвижимость), определяло направления своей деятельности, подбирало и обучало специалистов.

Вряд ли будущее земство будет внешне похожим на прежнее. Давно отошли в прошлое выборный ценз и сословные различия, ширится принцип непосредственного избрания населением главы исполнительной власти на местах, редко используются ступенчатые выборы, хотя в сфере местного самоуправления их отстаивают и Солженицын, и Программа НТС.

Если говорить совсем общо, то местное самоуправление составляет орган представителей жителей, общественных организаций, отдельных групп граждан местной территории. Его самофинансирование обеспечивается местным налогообложением на землю и предприятия, платежами за услуги, которые оно оказывает населению. При этом целесообразно, как это подсказывает недавний опыт, отказаться от практики утверждения смет на содержание местных органов власти сверху, развивать ответственность самих органов управления за составление сметы, выделение ассигнований на развитие человека и людских ресурсов, местной инфраструктуры района или региона, коммунальных услуг. Конечно, в современных условиях без субсидий вышестоящего органа местным властям трудно будет обойтись (особенно в социальной сфере, где острее всего разрыв между местными потребностями и способностью за них платить). Но стремиться надо к тому, чтобы число статей, по которым требуются субсидии, было минимальным. Это ограничит вмешательство центральных властей в местные дела.

Завтрашний орган самоуправления не будет копией земской управы прошлого. Но можно ли Советы превратить в полновластный орган? Дело не только в технических вопросах, как тот, что в Советах заседает слишком много депутатов, чтобы работать по-деловому. У земств было то преимущество, что они начинали "на пустом месте". В наше время это место занято Советами, которые более 70 лет были фикцией. Но фикцией, за которой стояла тоталитарная структура власти, реальные люди с прочно устоявшейся "централистской", "циркулярной" психологией, которые фактически владели и распоряжались всем народным достоянием. Быстро выяснилось, что простая замена "плохих" депутатов на "хороших" мало что меняет, что решения, принятые новыми советами, мало касаются старой пирамиды власти. Работу самого демократического Совета можно было сравнить с имитационной машиной, на которой учат самолето- или автовождению. На экране и небо (или дорога), и крутые виражи, и встречный транспорт, и непогода, и даже гудит что-то вроде мотора, - а реального движения нет! Летит на настоящем самолете или едет на настоящей машине кто-то другой и совсем в другую сторону. Понимая эту механику, НТС раньше и не ставил перед своими членами задачи попасть в Советы.

Удастся ли превратить нынешние межумочные Советы во властные представительные учреждения или последние возникнут независимо, на базе самоорганизации гражданского общества в период всеобщей разрухи, трудно сказать, но ясно одно: новые законодательные органы не смогут провести свои решения без новой исполнительной власти, независимой от старой партийной структуры и имеющей свое собственное силовое обеспечение.

Тот факт, что земство взяло на себя после 1864 года определенный круг дел, было свидетельством внутриполитического кризиса. Земство восполняло прорехи, оно взяло на себя обеспечение тех сфер жизнедеятельности, которые оказались непосильными централизованной власти. Отсюда следует: государственная централизация далеко не всемогуща, а стабилизация общества немыслима вне естественного развертывания местного самоуправления. Общество само должно решить, чего оно добивается, в чем должно заключаться и где иметь границы централизованное руководство. Это и есть демократия.

Однако земский опыт имеет и идейную сторону. Это, с одной стороны, то, о чем только что говорилось: общественное самоуправление укрепляет в гражданском сознании чувство исторической ответственности за свой край, малую родину, а значит, и за страну в целом.

С другой стороны, положительная идеология самоуправления и областничества при определенных обстоятельствах способна привести к разрушительным тенденциям. Провалы государственной централизации порождали параллельные властные структуры. А это упрочивало в общественном сознании анархическую идеологию. Эту опасность нельзя недооценивать, поскольку для России всякая децентрализация может обернуться оживлением тенденций к полному обособлению отдельных регионов (национальных и других) и распаду государства. Это обстоятельство всегда вызывало (и будет вызывать) противодействие развитию местного самоуправления.

Так, упрочение местного самоуправления по типу земского движения должно учитывать два обстоятельства. Во-первых, настоятельную потребность передачи, или делегирования функций непосредственного жизнеобеспечения (то есть здравоохранения, воспитания, образования, конкретного социального быта) самому обществу в лице самоуправительных органов. По сути дела, это означает укрепление процесса экономико-социальной децентрализации. Во-вторых, децентрализация не должна затрагивать подлинно общегосударственных вопросов, ибо в противном случае не будет обеспечена цельность и устойчивость стране.

[Приложение 1: НТС и молодежные организации и движения]
[НТС] [Документы НТС] [Библиотека НТС] [Оглавление]